Τον Σεπτέμβριο του 1922, μετά την ήττα στο μικρασιατικό μέτωπο και την καταστροφή της Σμύρνης, άρχισε η φυγή εκατοντάδων χιλιάδων ελληνορθόδοξων προσφύγων από τα δυτικά παράλια της Μικράς Ασίας και τον παραλιακό Πόντο προς την Ελλάδα και προς την ελεγχόμενη από τους Συμμάχους Κωνσταντινούπολη. Έναν μήνα αργότερα, με την υπογραφή της Συνθήκης των Μουδανιών, ακολούθησε το μεγάλο προσφυγικό ρεύμα από την Ανατολική Θράκη προς την ελληνική επικράτεια. Μέχρι τον Νοέμβριο του 1922 είχαν αφιχθεί στην Ελλάδα τουλάχιστον 750.000 πρόσφυγες από τη Μικρά Ασία και την Ανατολική Θράκη. Η Σύμβαση της Λωζάνης (30/1/1923) για την υποχρεωτική ανταλλαγή των πληθυσμών μεταξύ Ελλάδας και Τουρκίας απέκλεισε τον επαναπατρισμό των προσφύγων και νομιμοποίησε τη νέα κατάσταση που δημιουργήθηκε από την κατάρρευση των πολυεθνικών αυτοκρατοριών στη λήξη του Μεγάλου Πολέμου. Η περίθαλψη των εξαθλιωμένων προσφύγων που είχαν φτάσει με κάθε μέσο στα νησιά, στις μεγάλες πόλεις, στην ύπαιθρο της Δυτικής Θράκης και της Μακεδονίας ήταν ηθική υποχρέωση για την ελληνική κυβέρνηση, αλλά, περισσότερο, ήταν ζήτημα πολιτικής πρόληψης. Σχετικά όμως με τους τρόπους και τα μέσα με τα οποία θα μπορούσε να επιτευχθεί η ενσωμάτωσή τους στην οικονομική ζωή του τόπου υπήρχε αρχικά μεγάλη ασάφεια.
Στο άρθρο αυτό θα παρουσιαστεί ο ρόλος της Κοινωνίας των Εθνών (ΚτΕ) στη ρύθμιση του ελληνικού προσφυγικού προβλήματος με την ίδρυση της Επιτροπής Αποκαταστάσεως Προσφύγων (ΕΑΠ) καθώς και με τους βασικούς άξονες του προγράμματος της αποκατάστασης των προσφύγων στην Ελλάδα. Σημαντικό ρόλο για την εξασφάλιση της ηθικής υποστήριξης της ΚτΕ προς το ελληνικό κράτος και για την εξεύρεση της απαραίτητης οικονομικής βοήθειας για μονιμότερη αντιμετώπιση του προσφυγικού προβλήματος διαδραμάτισε η προσωπικότητα του Ύπατου Αρμοστή για τους πρόσφυγες της ΚτΕ, Dr. Fridtjof Nansen, και του Αμερικανού πρεσβευτή στην Κωνσταντινούπολη και ιδρυτή της American Committee for Relief in the Near East (αργότερα γνωστής ως Near East Relief) Henry Morgenthau, που ορίστηκε πρώτος πρόεδρος της ΕΑΠ το 1923.
Ο Nansen και ο Βενιζέλος, από την αρχή της εμπλοκής τους στην επίλυση της ελληνικής προσφυγικής κρίσης, κατανόησαν ότι οι Έλληνες πρόσφυγες δεν επρόκειτο να επιστρέψουν στις εστίες τους λόγω της αδιάλλακτης στάσης της νικήτριας Τουρκίας.
Η πρώτη συστηματική προσπάθεια των ευρωπαϊκών κρατών για επίλυση των σοβαρών προβλημάτων που δημιουργήθηκαν από τα εκατομμύρια των εκτοπισμένων πληθυσμών και προσφύγων εξαιτίας του Μεγάλου Πολέμου και της Οκτωβριανής Επανάστασης συντελέστηκε από τον νεοσύστατο διεθνή οργανισμό της ΚτΕ. Παρόλο που την περίθαλψη των προσφύγων της Εγγύς Ανατολής και της Μικρασιατικής Καταστροφής ανέλαβαν άλλοι φιλανθρωπικοί οργανισμοί, κυρίως η Near East Relief και ο Αμερικανικός Ερυθρός Σταυρός, η ΚτΕ ανέλαβε σταδιακά έναν πολύ πιο ουσιαστικό ρόλο, παρά το γεγονός ότι στους ιδρυτικούς σκοπούς της δεν ήταν η ανθρωπιστική δράση αλλά η εγγύηση της ειρήνης ανάμεσα στα κράτη. Οι οραματιστές των διαφόρων συμβουλίων και επιτροπών του διεθνούς οργανισμού ανέλαβαν μια σειρά από πρωτοβουλίες για την επίλυση των προσφυγικών ζητημάτων και την εξασφάλιση των πολιτικών, οικονομικών και κοινωνικών συνθηκών που θα απέτρεπαν τις πολεμικές συγκρούσεις. Σύμφωνα με το άρθρο 25 του καταστατικού της, η ΚτΕ θα συνεργαζόταν με τον Διεθνή Ερυθρό Σταυρό για την αντιμετώπιση της ανθρωπιστικής κρίσης. Τον Μάρτιο του 1920 η ΚτΕ πράγματι ανταποκρίθηκε στο αίτημα του Διεθνούς Ερυθρού Σταυρού να ενδιαφερθεί για την τύχη των αιχμαλώτων πολέμου και διόρισε Ύπατο Αρμοστή για τους αιχμαλώτους πολέμου τον διάσημο Νορβηγό εξερευνητή, διπλωμάτη, λόγιο και ανθρωπιστή Dr. Fridtjof Nansen που οργάνωσε τον ασφαλή επαναπατρισμό περίπου 428.000 ατόμων τα επόμενα δύο χρόνια. Στις αρχές του 1921 ο Nansen ορίστηκε από την ΚτΕ Ύπατος Αρμοστής για τους Ρώσους πρόσφυγες και του ανατέθηκε να αντιμετωπίσει τον μεγάλο ρωσικό λιμό. Τον Σεπτέμβριο του 1921 ίδρυσε στην Κωνσταντινούπολη γραφείο για τους Ρώσους πρόσφυγες, καθώς και στο Βερολίνο. Έναν χρόνο αργότερα, στις 18 Σεπτεμβρίου 1922, ο Nansen έστειλε επιστολή στην Τρίτη Σύνοδο της ΚτΕ και ζήτησε την άδειά της να χρησιμοποιήσει τον διοικητικό οργανισμό και τις εγκαταστάσεις που είχε δημιουργήσει με τους συνεργάτες του στην Κωνσταντινούπολη για τους Ρώσους για να βοηθήσει τους Έλληνες πρόσφυγες από τη Σμύρνη και την Προύσα που κινδύνευαν με αφανισμό. Το αίτημά του έγινε δεκτό και το Συμβούλιο του οργανισμού διέθεσε ένα ποσό από τις Απρόβλεπτες Δαπάνες του προϋπολογισμού της ΚτΕ στο γραφείο του Nansen. Εκτός από την περίθαλψη των προσφύγων, χριστιανών και μουσουλμάνων, ο Ύπατος Αρμοστής της ΚτΕ θα αναλάμβανε, σε συνεργασία με τις κυβερνήσεις των εμπόλεμων χωρών, την ειρηνική διευθέτηση του προσφυγικού προβλήματος και θα τις βοηθούσε στη χάραξη μιας πολιτικής που θα συνδύαζε την εγκατάσταση των προσφύγων με την οικονομική ανασυγκρότηση της χώρας υποδοχής. Ο πρώην πρωθυπουργός της Ελλάδας Ελευθέριος Βενιζέλος, στον οποίο είχε ανατεθεί από την επαναστατική κυβέρνηση το δύσκολο έργο της εκπροσώπησης των εθνικών συμφερόντων στο εξωτερικό, ως επικεφαλής της ελληνικής αντιπροσωπείας στη Λωζάνη συνδιαμόρφωσε με τον Nansen τους όρους της διαπραγμάτευσης για την επίλυση του προσφυγικού ζητήματος.
Ο Nansen κατανόησε πολύ νωρίς ότι οι αμερικανικές και βρετανικές φιλανθρωπικές οργανώσεις και ο Διεθνής Ερυθρός Σταυρός που ανέλαβαν άμεσα −αλλά χωρίς συντονισμό− το έργο της περίθαλψης των Μικρασιατών Ελλήνων που είχαν προσφύγει κατά χιλιάδες στην Κωνσταντινούπολη δεν θα μπορούσαν να σχεδιάσουν και να υλοποιήσουν ένα πρόγραμμα που δεν θα περιοριζόταν μόνο στην περίθαλψη αλλά θα απέβλεπε στην αποκατάστασή τους. Ο Nansen ήταν σε συνεχή επικοινωνία με τον Βενιζέλο και με την ορθά ιεραρχημένη, σε κατάλληλο χρόνο, παρουσίαση των θεμάτων της τεραστίων διαστάσεων ελληνικής προσφυγικής κρίσης προ των οργάνων της ΚτΕ επιδίωξε την υποστήριξη του διεθνούς οργανισμού στην επίλυσή της. Παράλληλα, φρόντιζε να παρακινεί προς τον επιδιωκόμενο στόχο και να συντονίζει τη δραστηριότητα των διαφόρων ιδιωτικών φιλανθρωπικών οργανώσεων και συνέδεσε τις προσπάθειές του με τη Διεθνή Επιτροπή του Ερυθρού Σταυρού. Ταυτόχρονα, συνεργαζόταν με τις ενδιαφερόμενες κυβερνήσεις για την εξεύρεση κοινώς αποδεκτής λύσης που θα εγγυόταν την ειρήνευση και την ασφάλεια στη Νοτιοανατολική Ευρώπη και στην Εγγύς Ανατολή.
Ο Nansen και ο Βενιζέλος, από την αρχή της εμπλοκής τους στην επίλυση της ελληνικής προσφυγικής κρίσης, κατανόησαν ότι οι Έλληνες πρόσφυγες δεν επρόκειτο να επιστρέψουν στις εστίες τους λόγω της αδιάλλακτης στάσης της νικήτριας Τουρκίας. Ο ρεαλισμός που τους χαρακτήριζε και η επιδίωξη μιας ορθολογικής διαχείρισης του κρίσιμου προσφυγικού ζητήματος τους κατηύθυναν στην υποστήριξη της υποχρεωτικής ανταλλαγής των πληθυσμών. Είχαν επίσης επίγνωση ότι, χωρίς σημαντική διεθνή οικονομική και τεχνική υποστήριξη για την εγκατάσταση των προσφύγων, το ελληνικό κράτος, με πληθυσμό 5 εκατομμύρια κατοίκους και οικονομία κατά βάση αγροτική, θα ήταν αδύνατον να σηκώσει το δυσβάσταχτο βάρος της ενσωμάτωσης 1,2 εκατομμυρίων προσφύγων, η πλειονότητα των οποίων ήταν γυναίκες, παιδιά και γέροντες. Τα δημοσιονομικά προβλήματα και η νομισματική αστάθεια που είχε προκαλέσει η παράταση του πολέμου στη Μικρά Ασία καθιστούσαν ιδιαίτερα κρίσιμη την κατάσταση. Για την προσωρινή στέγαση των προσφύγων η επαναστατική κυβέρνηση άνοιξε τα δημόσια κτίρια, προέβη σε επίταξη κατοικιών και διέθεσε περίπου 1,7 εκατομμύρια αγγλικές στερλίνες από τον κρατικό προϋπολογισμό για την περίθαλψη των προσφύγων στο διάστημα 1922-23. Παράλληλα, διάφοροι συλλογικοί φορείς βοήθησαν να καλυφθούν οι άμεσες ανάγκες αρκετών προσφύγων. Ωστόσο, αναμφίβολα το έργο της περίθαλψης εκατοντάδων χιλιάδων προσφύγων ανέλαβαν κυρίως ο Αμερικανικός Ερυθρός Σταυρός (που συντήρησε πάνω από μισό εκατομμύριο πρόσφυγες για πολλούς μήνες και εμβολίασε 291.000 άτομα κατά της χολέρας και του τύφου) και άλλες διεθνείς φιλανθρωπικές οργανώσεις.
Ο Nansen θεωρούσε ότι η αποκατάσταση των αγροτών προσφύγων ήταν από πρακτική άποψη απλούστερη από την αστική και μπορούσε να πραγματοποιηθεί ταχύτερα με την εγκατάστασή τους στα κτήματα και στα σπίτια των ανταλλαχθέντων μουσουλμάνων και Βουλγάρων. Ήδη από τον Νοέμβριο του 1922 ο Ύπατος Αρμοστής επισήμανε ότι το μεγαλύτερο πρόβλημα για την ελληνική κυβέρνηση θα ήταν η εξασφάλιση απασχόλησης στους αστούς πρόσφυγες που αποτελούσαν τουλάχιστον το 50% του προσφυγικού πληθυσμού. Στην έκθεσή του προς την ΚτΕ ανέφερε ότι η διαδικασία της αποκατάστασης θα απαιτούσε μεγάλα ποσά και ότι η εγκατάσταση των αγροτών προσφύγων στις ελεύθερες γαίες με σχετική ταχύτητα θα μπορούσε να συσσωρεύσει μακροπρόθεσμα μεγάλο πλούτο στην Ελλάδα. Επιπλέον, υπέδειξε την άμεση εγκατάσταση όσων αγροτών είχαν μεταφέρει στην Ελλάδα τα γεωργικά τους εργαλεία, τονίζοντας ότι, εάν ένα μεγάλο ποσοστό προσφύγων δεν θα μπορούσε να αυτοσυντηρηθεί από τη σοδειά μέχρι τον Αύγουστο του 1923, οι συνέπειες θα ήταν καταστροφικές. Για να πεισθούν οι Δυτικοί τραπεζίτες να χορηγήσουν δάνειο στην Ελλάδα, το γραφείο του, υπό την εποπτεία του αναπληρωτή του Βρετανού συνταγματάρχη James Proctοr και σε συνεργασία με την ελληνική κυβέρνηση, εγκατέστησε στη Δυτική Θράκη 10.000 αγρότες πρόσφυγες. Η επιτυχία αυτού του εγχειρήματος χρησιμοποιήθηκε από τον Nansen ως απόδειξη για την ανάληψη ενός ανάλογου προγράμματος μεγαλύτερων διαστάσεων υπό την εποπτεία της ΚτΕ. Παρόλο που η ανάγκη δανειοδότησης έγινε ολοφάνερη, κυρίως μετά την απόφαση του Αμερικανικού Ερυθρού Σταυρού να αποδεσμευτεί, καθυστέρησε για πολιτικούς λόγους. Τα μέλη της ΚτΕ είχαν επιφυλάξεις για τη διαχείριση των χρημάτων και επιθυμούσαν να αποκλειστεί η πιθανότητα να διατεθεί έστω και μέρος τους για στρατιωτικές δαπάνες. Οι Δυτικοί τραπεζίτες δίσταζαν λόγω της αστάθειας του πολιτικού συστήματος και των επεμβάσεων του στρατού στην πολιτική ζωή.
Η ελληνική κυβέρνηση, τον Φεβρουάριο του 1923, ζήτησε την ηθική υποστήριξη και την τεχνική συνδρομή της ΚτΕ προκειμένου να μεσολαβήσει στις διεθνείς χρηματαγορές για την εξεύρεση των αναγκαίων πόρων για την αποκατάσταση των προσφύγων. Η ΚτΕ ανέθεσε σε μια τριμελή επιτροπή να επισκεφθεί την Ελλάδα και να διερευνήσει τις συνθήκες. Στην έκθεση που υπέβαλε η επιτροπή στο Συμβούλιο της ΚτΕ ανέφερε ότι η Ελλάδα, αν και ήταν αγροτική χώρα, έπρεπε να εισάγει περίπου το ένα τρίτο από τα απαραίτητα για την κάλυψη των αναγκών της τρόφιμα και ότι οι μισοί πρόσφυγες, που ήταν αγρότες, θα μπορούσαν να εγκατασταθούν στις εγκαταλειμμένες ή ανεκμετάλλευτες αραιοκατοικημένες γαίες της Μακεδονίας και της Θράκης και να συμβάλουν σε σημαντικό βαθμό στην αύξηση της παραγωγής και στην ανασυγκρότηση της οικονομίας. Αρχικά, η Τράπεζα της Αγγλίας χορήγησε στην Εθνική Τράπεζα της Ελλάδος 1.000.000 λίρες στερλίνες, υπό τον όρο να συσταθεί ένας ανεξάρτητος οργανισμός διαχείρισης του προσφυγικού δανείου και να τεθεί το πρόγραμμα υπό την εποπτεία της ΚτΕ. Με το πρωτόκολλο που υπεγράφη στη Γενεύη από την ΚτΕ και την ελληνική κυβέρνηση στις 29 Σεπτεμβρίου 1923 ιδρύθηκε η Επιτροπή Αποκαταστάσεως Προσφύγων (ΕΑΠ), ένας αυτόνομος διεθνής οργανισμός μέσω του οποίου θα διοχετευόταν η βοήθεια. Η ΕΑΠ δεν θα υποκαθιστούσε τις φιλανθρωπικές οργανώσεις και δεν θα αναλάμβανε την περίθαλψη των προσφύγων, αλλά θα υλοποιούσε ένα μακροπρόθεσμο πρόγραμμα αποκατάστασης. Στο τετραμελές συμβούλιο της ΕΑΠ επικεφαλής θα ήταν δύο ξένοι, εκ των οποίων ο ένας θα διοριζόταν από την ΚτΕ και ο πρόεδρος θα ήταν Αμερικανός, εκπρόσωπος των φιλανθρωπικών οργανώσεων που είχαν διαδραματίσει σημαντικό ρόλο στην περίθαλψη των προσφύγων, ενώ τα άλλα δύο μέλη θα διορίζονταν από την ελληνική κυβέρνηση. Η ΕΑΠ θα υπέβαλλε τριμηνιαίες εκθέσεις για τη διαχείριση του δανείου και την πορεία του έργου της στην ΚτΕ και στην ελληνική κυβέρνηση, αλλά μόνο η ΚτΕ θα είχε το δικαίωμα να επεμβαίνει. Στα τέλη του 1924, μετά την επίτευξη πολιτικής σταθερότητας και χάρη στις προσπάθειες του Henry Morgenthau, πρώτου προέδρου της ΕΑΠ, εκδόθηκε το λεγόμενο πρώτο προσφυγικό δάνειο ονομαστικού ύψους 12,3 εκατομμυρίων λιρών με επιτόκιο 7%. Το 1927 η ελληνική κυβέρνηση συνήψε το λεγόμενο τριμερές δάνειο, μέρος του οποίου έθεσε στη διάθεση της ΕΑΠ για να συνεχίσει το έργο της.
Η αγροτική αποκατάσταση των προσφύγων θα καθιστούσε αυτάρκεις τους πρόσφυγες σε σύντομο διάστημα, αλλά προτιμήθηκε και για άλλους λόγους, ίσως σπουδαιότερους. Διευκόλυνε την Ελλάδα να συνάψει δάνειο, καθώς οι ξένοι δανειστές ήθελαν εγγυήσεις για την αποπληρωμή των πιστώσεων και θεωρούσαν ότι ήταν ευκολότερο να συγκεντρώσουν τα χρέη από τους αγρότες παρά από τους αστούς πρόσφυγες.
Η ΕΑΠ άρχισε το έργο της στις 11 Νοεμβρίου 1923 και λειτούργησε μέχρι τον Δεκέμβριο του 1930. Η βοήθεια θα διοχετευόταν αποκλειστικά σε παραγωγικά έργα, είτε στην ύπαιθρο είτε αλλού, και θα χορηγούνταν υπό μορφή δανείων στους πρόσφυγες. Σκοπός του προγράμματος της ΕΑΠ ήταν να βοηθήσει όσο το δυνατόν μεγαλύτερο αριθμό προσφύγων να γίνουν «αυτοσυντήρητοι» το συντομότερο και να εξασφαλίσει την αποπληρωμή των πιστώσεων που θα απορροφούσε η εγκατάσταση. Η ελληνική κυβέρνηση δεσμεύτηκε να εκχωρήσει στην ΕΑΠ τουλάχιστον 5.000.000 στρέμματα καλλιεργήσιμης γης και έθεσε στην υπηρεσία της το προσωπικό του υπουργείου Γεωργίας και του υπουργείου Κοινωνικής Πρόνοιας. Η ΕΑΠ αποφάσισε να δώσει προτεραιότητα στην εγκατάσταση όσο το δυνατόν περισσότερων προσφύγων στην ύπαιθρο. Για την αγροτική αποκατάσταση διατέθηκε το 86,35%, ενώ μόλις το 13,7% δαπανήθηκε για τους πρόσφυγες που εγκαταστάθηκαν σε αστικά κέντρα, παρόλο που οι τελευταίοι αποτελούσαν το 54% του προσφυγικού πληθυσμού. Μέχρι και το 1929 η ΕΑΠ αποκατέστησε αγροτικώς 143.591 οικογένειες στις Νέες Χώρες (Μακεδονία, Δυτική Θράκη, Ήπειρο, Κρήτη και νησιά του Βορείου Αιγαίου), ενώ 2.167 οικογένειες αγροτών προσφύγων εγκαταστάθηκαν από το υπουργείο Γεωργίας στις υπόλοιπες επαρχίες.
Η αγροτική αποκατάσταση των προσφύγων θα καθιστούσε αυτάρκεις τους πρόσφυγες σε σύντομο διάστημα, αλλά προτιμήθηκε και για άλλους λόγους, ίσως σπουδαιότερους. Διευκόλυνε την Ελλάδα να συνάψει δάνειο, καθώς οι ξένοι δανειστές ήθελαν εγγυήσεις για την αποπληρωμή των πιστώσεων και θεωρούσαν ότι ήταν ευκολότερο να συγκεντρώσουν τα χρέη από τους αγρότες παρά από τους αστούς πρόσφυγες. Ήταν, επίσης, πιο εύκολη από πρακτική άποψη. Η πλειονότητα των προσφύγων αποκαταστάθηκε στις περιοχές όπου υπήρχε διαθέσιμη γη, στη Μακεδονία, τη Δ. Θράκη και την Κρήτη, στα κτήματα των ανταλλαχθέντων μουσουλμάνων και Βουλγάρων, αλλά και σε γαίες που απαλλοτριώθηκαν με την αγροτική μεταρρύθμιση και μεταβιβάστηκαν στην ΕΑΠ. Η θέση της Ελλάδας στον διεθνή καταμερισμό εργασίας ως παραγωγού αγροτικών προϊόντων και η ανάγκη εξεύρεσης πόρων για την εξόφληση των δανείων καθιστούσαν αναγκαία την ανάπτυξη του αγροτικού τομέα. Με την αγροτική αποκατάσταση στη Μακεδονία και στη Θράκη, όπου μεγάλες εκτάσεις καλλιεργήσιμων γαιών παρέμεναν αναξιοποίητες, επιδιώχθηκε η αύξηση της γεωργικής παραγωγής και η μείωση της ελλειμματικότητας του ισοζυγίου πληρωμών της χώρας. Τα ανώτερα στελέχη της ΕΑΠ βεβαίωναν το Συμβούλιο της ΚτΕ το 1924 ότι οι πρόσφυγες σύντομα θα συνέβαλλαν στην αύξηση της αγροτικής παραγωγής και η Ελλάδα σε λίγα χρόνια θα γινόταν αυτάρκης σε τρόφιμα και δεν θα εξαρτιόταν από τις εισαγωγές. Η αγροτική αποκατάσταση περιόριζε τον κίνδυνο κοινωνικής αναταραχής και τη διάδοση επιδημιών στις πόλεις, όπου η συγκέντρωση εκατοντάδων χιλιάδων εξαθλιωμένων δημιουργούσε εκρηκτικές καταστάσεις. Τέλος, θα εξασφάλιζε την εθνική ομοιογένεια του πληθυσμού των βόρειων επαρχιών, την ειρήνη και την κοινωνική σταθερότητα στην περιοχή. Η ενίσχυση του ελληνικού στοιχείου για την υπεράσπιση και κατοχύρωση των νέων συνόρων και την εξουδετέρωση της αναθεωρητικής πολιτικής της Βουλγαρίας κυρίως, που εξακολουθούσε να έχει βλέψεις σε εδάφη της ελληνικής Μακεδονίας, ήταν εξαιρετικά σημαντική. Όπως συνέβη και στα άλλα βαλκανικά κράτη, οι πρόσφυγες αποτέλεσαν τον βασικό μοχλό για την εξυπηρέτηση της πολιτικής του έθνους-κράτους. Με την εγκατάστασή του στην ύπαιθρο της Μακεδονίας, ένας σημαντικός αριθμός σλαβόφωνων κατοίκων (53.000 άτομα) αποφάσισε να μεταναστεύσει είτε προς τη Βουλγαρία (σύμφωνα με τους όρους της Συνθήκης του Νεϊγύ) είτε προς τη Σερβία και την Αυστραλία.
Η εγκατάσταση των προσφύγων έγινε κατά ομάδες και ενισχύθηκε η ιδέα του συνεταιρισμού. Σε κάθε προσφυγική οικογένεια χορηγήθηκαν γεωργικός κλήρος και κατοικία, σπόροι, ζώα, λιπάσματα, εργαλεία καθώς και ένα χρηματικό ποσό για τη στοιχειώδη συντήρηση της οικογένειας μέχρι την πρώτη σοδειά υπό μορφή δανείων. Για τους κλήρους έλαβαν προσωρινούς τίτλους (παραχωρητήρια). Τίτλους ιδιοκτησίας θα αποκτούσαν μετά την αποπληρωμή των χρεών τους. Οι αγρότες πρόσφυγες στεγάστηκαν σε 129.934 κατοικίες. Η ΕΑΠ κατασκεύασε περίπου 62.000 νέες κατοικίες και επισκεύασε, σε συνεργασία με την κυβέρνηση, τα εγκαταλειμμένα σπίτια των ανταλλαξίμων. Το 1930 επισήμανε την ανάγκη να κατασκευαστούν άλλες 12.000 κατοικίες για να αντιμετωπιστούν οι ανάγκες στέγασης πολλών οικογενειών.
Με την προτεραιότητα που δόθηκε στην αγροτική αποκατάσταση και τους περιοριστικούς όρους που τη χαρακτήριζαν (επιβολή της αυτοπρόσωπης καλλιέργειας για μία εικοσιπενταετία και αδυναμία εκποίησης των παραχωρηθέντων κλήρων) η ελληνική κυβέρνηση και η ΕΑΠ επιδίωξαν να συγκρατήσουν ένα μεγάλο ποσοστό του προσφυγικού πληθυσμού στην ύπαιθρο, μακριά από τα αστικά κέντρα και την πρωτεύουσα, και να αποθαρρύνουν την τάση συγκέντρωσης στις πόλεις, όπου η παρουσία μιας πολυπληθούς τάξης εργατών και ανέργων ήταν πιθανό να δημιουργήσει κοινωνικές αναταραχές. Κατά τον σχεδιασμό και την εφαρμογή του προγράμματος της αγροτικής αποκατάστασης των προσφύγων πρυτάνευσε η αρχή για την ενίσχυση της ιδεολογίας της μικροϊδιοκτησίας, ώστε να περιοριστεί ο κίνδυνος «να εγκολπωθούν οι αγρότες τον κομμουνισμόν» και να αποφευχθεί ο κίνδυνος κοινωνικής αντιπαράθεσης από τη σύμπηξη κοινού μετώπου εργατών - αγροτών. Για τον ίδιο λόγο, η ΕΑΠ και η Εθνική Τράπεζα της Ελλάδος (ΕΤΕ) επιδίωξαν την απορρόφηση των αστών προσφύγων σε μορφές μικρής ανεξάρτητης παραγωγής και μικροαστικοποίησης, χορηγώντας τους βραχυπρόθεσμα δάνεια και ενισχύοντας το πνεύμα του συνεργατισμού. Έτσι, ενώ η παρουσία των προσφύγων στις πόλεις έδινε την ευκαιρία για την ανάπτυξη της βιομηχανίας, εφόσον θεράπευε μία από τις βασικές αιτίες καθυστέρησης του δευτερογενούς τομέα μέχρι το 1922, την έλλειψη φθηνού και διαθέσιμου εργατικού δυναμικού, δεν συνοδεύτηκε από την εφαρμογή μιας πολιτικής προλεταριοποίησής τους. Όπως έχει επισημάνει ο Γ. Μαυρογορδάτος, «ο ορθολογισμός που επικράτησε ήταν ασφαλώς υπέρτερος του οικονομικού».
Οι φορείς που ανέλαβαν την αστική εγκατάσταση ενίσχυσαν με δάνεια τους πιο εύπορους πρόσφυγες, που μπόρεσαν να αποκτήσουν ακίνητα σε δημοπρασίες Ή έχτισαν κατοικίες, ατομικά Ή συλλογικά μέσω συνεταιρισμών, σε κεντρικές αστικές περιοχές, με αποτέλεσμα τη μεταφορά της κοινωνικής διαστρωμάτωσης των προσφύγων από τις παλιές πατρίδες στις νέες.
Για τους λόγους που αναφέρθηκαν η αποκατάσταση των αστών προσφύγων καθυστέρησε. Ενώ το 1926 είχαν αποκατασταθεί σχεδόν 552.000 αγρότες πρόσφυγες, μόλις 73.000 αστοί πρόσφυγες είχαν γίνει οικονομικά ιδιοσυντήρητοι. Η ΕΑΠ περιόρισε τη δράση της στον τομέα της στέγασης, κυρίως εξαιτίας της έλλειψης πόρων. Αρχικά, με νόμο της επαναστατικής κυβέρνησης επιτάχθηκαν 8.000 κενά ακίνητα και ιδιόκτητες ευρύχωρες κατοικίες. Όσοι αστοί πρόσφυγες έφεραν στην Ελλάδα χρήματα νοίκιασαν ή αγόρασαν σπίτια. Στις πόλεις των Νέων Χωρών χρησιμοποιήθηκαν κατοικίες των ανταλλαχθέντων μουσουλμάνων και Βουλγάρων.
Ο πρώτος οργανισμός που ασχολήθηκε με τη στέγαση των προσφύγων ήταν το Ταμείο Περιθάλψεως Προσφύγων (ΤΠΠ) που ιδρύθηκε τον Οκτώβριο του 1922 και δημιούργησε στην Αθήνα τους συνοικισμούς του Βύρωνα, της Νέας Ιωνίας και της Καισαριανής και στον Πειραιά τον συνοικισμό της Κοκκινιάς. Το ΤΠΠ διαλύθηκε το 1925 και το έργο του συνέχισε η ΕΑΠ, που ανέλαβε τον συστηματικό σχεδιασμό και την επέκταση των υφιστάμενων προσφυγικών οικισμών. Η ΕΑΠ ασχολήθηκε με την αστική αποκατάσταση ουσιαστικά μετά το 1927 και επικέντρωσε τις προσπάθειές της στην ανάπτυξη και επέκταση των υφιστάμενων προσφυγικών οικισμών και στην υλοποίηση διαδοχικών προγραμμάτων στέγασης και έργων υποδομής. Για τον προγραμματισμό των εργασιών της διενήργησε απογραφή όλων των αστικών προσφυγικών συνοικισμών της επικράτειας.
Από την απογραφή προέκυψε ότι οι αστοί πρόσφυγες στεγάζονταν σε 124.482 καταλύματα, από τα οποία μόνο 39.450 βρέθηκε ότι πληρούσαν τις προϋποθέσεις μόνιμης κατοίκησης από άποψη υγιεινής και κτιριακής δόμησης. 23.077 ήταν νοικιασμένα δωμάτια, 26.288 καταλύματα χαρακτηρίστηκαν κατάλληλα μόνο για επείγουσα προσωρινή στέγαση, ενώ 35.667 ήταν παραπήγματα, παράγκες, σκηνές, δημόσια κτίρια, τζαμιά κ.ά. και θεωρήθηκαν πρόβλημα άμεσης προτεραιότητας. Για την αστική αποκατάσταση το ελληνικό κράτος διέθεσε στην ΕΑΠ 1.000.000 λίρες στερλίνες από το δεύτερο προσφυγικό δάνειο. Στο διάστημα λειτουργίας της η ΕΑΠ κατασκεύασε 27.610 κατοικίες που τις χαρακτηρίζει ποικιλία σχεδίων και μεγεθών σε 118 συνοικισμούς σε όλη τη χώρα. Στην Αθήνα και στον Πειραιά, από τα προγράμματα της ΕΑΠ και του κράτους, στεγάστηκε μόνο το 55% των άπορων προσφύγων σε 46 προσφυγικούς συνοικισμούς που χωροθετήθηκαν δορυφορικά σε ακατοίκητες περιοχές στην περίμετρο των δύο πόλεων. Η εγκατάσταση των προσφύγων στον Πειραιά κοντά σε περιοχές στις οποίες είχαν αναπτυχθεί μεγάλες επιχειρήσεις συνέβαλε στην ανάπτυξη και επέκταση της βιομηχανικής ζώνης στο βορειοδυτικό τμήμα του λιμανιού και κατά μήκος της σιδηροδρομικής γραμμής. Την ολοκλήρωση του στεγαστικού προγράμματος, μετά τη διάλυση της ΕΑΠ, ανέλαβαν οι δημόσιες υπηρεσίες και το υπουργείο Πρόνοιας. Τα κρατικά προγράμματα για την προσφυγική στέγαση, ωστόσο, ανεστάλησαν εξαιτίας της έλλειψης πόρων αλλά και για να αναχαιτίσουν το ρεύμα της μετακίνησης προσφύγων από την ύπαιθρο προς τις πόλεις. Τη δεκαετία του 1930 η αυτοστέγαση και η εκτός σχεδίου δόμηση κάλυψαν τις άμεσες στεγαστικές ανάγκες των προσφύγων. Περισσότερες από 30.000 οικογένειες ζούσαν σε παράγκες και τρώγλες.
Λίγο πριν από τη διάλυσή της, η ΕΑΠ, στην έκθεση που υπέβαλε στο Συμβούλιο της ΚτΕ, ανέφερε ότι από το ποσό των 56.291.500 δραχμών που διέθετε για τη στέγαση των αστών ήταν υποχρεωμένη να διαθέσει 30.000.000 για τη συντήρηση και συμπλήρωση των έργων στους οικισμούς. Το υπόλοιπο ποσό το Συμβούλιο είχε αποφασίσει να το χρησιμοποιήσει για την κατασκευή κατοικιών σε μικρότερες πόλεις, σε εκτάσεις που θα διέθετε η κυβέρνηση. Με τον τρόπο αυτό ήθελε να εμποδίσει την τάση των προσφύγων να μετακινούνται από τις μικρές επαρχιακές πόλεις προς τα μεγάλα αστικά κέντρα και να περιορίσει την επέκταση των οικισμών στην Αθήνα, στη Θεσσαλονίκη και στον Πειραιά.
Οι φορείς που ανέλαβαν την αστική εγκατάσταση ενίσχυσαν με δάνεια τους πιο εύπορους πρόσφυγες, που μπόρεσαν να αποκτήσουν ακίνητα σε δημοπρασίες ή έχτισαν κατοικίες, ατομικά ή συλλογικά μέσω συνεταιρισμών, σε κεντρικές αστικές περιοχές, με αποτέλεσμα τη μεταφορά της κοινωνικής διαστρωμάτωσης των προσφύγων από τις παλιές πατρίδες στις νέες. Οι πιο εύποροι πρόσφυγες εγκαταστάθηκαν στη Νέα Σμύρνη και στην Καλλίπολη, σε 15.000 οικόπεδα που τους παραχώρησε το υπουργείο Πρόνοιας. Οι υπόλοιποι διαβιούσαν σε αυτοσχέδιους συνοικισμούς από κατοικίες, χαμόσπιτα και τρώγλες. Το μοντέλο που υιοθετήθηκε για την ίδρυση των προσφυγικών συνοικισμών οδήγησε σε σαφή κοινωνικό διαχωρισμό στον χώρο για πρώτη φορά και διαμόρφωσε μια νέα κοινωνική γεωγραφία της πρωτεύουσας. Η αδιαφορία και η αδυναμία των διαφόρων κυβερνήσεων να λύσουν το πρόβλημα της στέγασης στις υποβαθμισμένες προσφυγικές συνοικίες και η έλλειψη υποδομών (αποχετευτικών και υδροδοτικών δικτύων) ανήγαγαν το στεγαστικό σε πολιτικό ζήτημα. Με τη στέγαση, ωστόσο, ενός σημαντικού ποσοστού αστών προσφύγων δεν δημιουργήθηκε στην Ελλάδα πολυπληθές άκληρο προλεταριάτο και αποφεύχθηκε η αναπαραγωγή του μοντέλου αστικής ανάπτυξης των δυτικοευρωπαϊκών πόλεων που προϋποθέτει την ύπαρξη αποπτωχευμένων κοινωνικών στρωμάτων.
Η εξασφάλιση απασχόλησης για τους αστούς πρόσφυγες ήταν ένα ζήτημα πολύ πιο σύνθετο από τη στέγασή τους. Την περίοδο 1922-27, αν και επιταχύνθηκαν οι ρυθμοί ανάπτυξης στον τομέα της μεταποίησης, λόγω της αύξησης της ζήτησης καταναλωτικών ειδών πρώτης ανάγκης, της υποτίμησης του νομίσματος, του υψηλού πληθωρισμού και των προστατευτικών μέτρων, οι νέες θέσεις εργασίας που δημιουργήθηκαν δεν ήταν δυνατόν να απορροφήσουν την υπερπροσφορά προσφυγικής εργασίας. Η ανεργία αυξήθηκε και παρουσίαζε εποχικές εξάρσεις. Για την ΕΑΠ, όσον αφορά τους αστούς, υπήρχαν δύο επιλογές. Η πρώτη ήταν να μετατρέψει ορισμένους σε γεωργούς και να τους εγκαταστήσει στην ύπαιθρο. Πράγματι, έγιναν και τοποθετήσεις προσφύγων προερχόμενων από αστικά κέντρα σε αρκετούς αγροτικούς συνοικισμούς. Ωστόσο, οι πιο πολλοί δεν ήταν παραγωγικοί αγρότες, δεν ήταν εξοικειωμένοι με τις βαριές αγροτικές εργασίες και την αργόσυρτη ζωή της υπαίθρου και στην πρώτη ευκαιρία μετακινήθηκαν προς τις πόλεις. Η άλλη επιλογή ήταν να τους εξασφαλίσει δάνεια για να ασκήσουν επαγγέλματα στα οποία διέθεταν εμπειρία και δεξιότητες.
Η ΕΑΠ, ως παραγγελιοδότης υλικών για τη στέγαση των προσφύγων, ώθησε σε άνοδο τον οικοδομικό τομέα στις πόλεις και διευκόλυνε την απασχόληση των προσφύγων σε αυτό τον κλάδο. Επίσης, για να περιορίσει την ανεργία ενίσχυσε οικονομικά την ίδρυση εργοστασίων και βιοτεχνιών ταπητουργίας και κεραμοποιίας, όπου εργάστηκε ένας μεγάλος αριθμός προσφύγων που κατείχαν τεχνικές άγνωστες στους γηγενείς εργάτες. Ωστόσο, τα κίνητρά της ήταν κοινωνικά και όχι αναπτυξιακά. Η κυβέρνηση Βενιζέλου προσπάθησε να αντιμετωπίσει το πρόβλημα της ανεργίας με την εκτέλεση των μεγάλων παραγωγικών έργων.
Κατά τη δεκαετία 1922-32 η πολιτική που ακολούθησαν οι βενιζελογενείς κυβερνήσεις και μετά το 1928 η κυβέρνηση Βενιζέλου, καθώς και η ΕΑΠ, με την οικονομική υποστήριξη των προσφύγων μέσω των δανείων της Εθνικής Τράπεζας, είχε στόχο να αποτρέψει την προλεταριοποίησή τους και συνέβαλε στην ανάπτυξη μικροεπιχειρήσεων και στη δημιουργία ανεξάρτητων μικροβιοτεχνών και μικροεπαγγελματιών. Το ποσοστό των μεγάλων και μεσαίων επιχειρήσεων μειώθηκε προς όφελος των μικρών βιομηχανικών μονάδων και της ανεξάρτητης εργασίας. Την ίδια περίοδο μεγάλη άνθηση γνώρισε και το μικρεμπόριο. Με την πολιτική αυτή η ανεργία τα πρώτα χρόνια διατηρήθηκε σε χαμηλότερο επίπεδο από το προσδοκώμενο λόγω του δημογραφικού προβλήματος. Για να περιορίσει την περαιτέρω ανάπτυξη των μικροεπιχειρήσεων, η ΕΤΕ αύξησε τα επιτόκιά της κατά 30% το 1925 και η πολιτική της έγινε ακόμα αυστηρότερη μετά το 1927. Η κάμψη του πληθωρισμού μετά το 1927 και η διεθνής οικονομική ύφεση το 1929 έπληξαν κυρίως την κατηγορία των μικροεπιχειρηματιών και πλανόδιων μικροπωλητών.
Η ΕΑΠ ανέπτυξε τη δράση της κυρίως στις Νέες Χώρες και επιδίωξε να συνδυάσει την προσφυγική αποκατάσταση με την οικονομική ανασυγκρότηση, ώστε να αντιμετωπιστούν οι ριζικές αιτίες της ανθρωπιστικής κρίσης και καθυστέρησης. Ίδρυσε πρότυπους σταθμούς γεωργικών βελτιώσεων, ενίσχυσε τη χρήση των λιπασμάτων, χρησιμοποίησε βενζινάροτρα για την εκχέρσωση χωραφιών, εφοδίασε τους πρόσφυγες με γεωργικά μηχανήματα και οργάνωσε κτηνοτροφικές μονάδες σε πολλές περιοχές της Μακεδονίας και της Θράκης. Ανέθεσε σε δικά της τοπογραφικά συνεργεία την καταμέτρηση και τοπογράφηση των γαιών που της χορηγήθηκαν. Επίσης, χορήγησε δάνεια σε πρόσφυγες εγκατεστημένους σε αγροτικούς οικισμούς για την ανάπτυξη βιοτεχνιών ταπητουργίας, υφαντουργίας και χειροτεχνίας. Με τη μέριμνα για την κατοικία, τη διατροφή και την εξασφάλιση νερού, την εκτέλεση μικρής κλίμακας αρδευτικών, αντιπλημμυρικών και αποστραγγιστικών έργων, και κυρίως με την ίδρυση 59 αγροτικών ιατρείων στη Μακεδονία και στη Θράκη, προσπάθησε να δημιουργήσει τις συνθήκες που θα εξασφάλιζαν στους πρόσφυγες ένα ελάχιστο επίπεδο υγιεινής. Το προσωπικό που επάνδρωσε τις υπηρεσίες της, γεωπόνοι κυρίως αλλά και μηχανικοί, γιατροί και τεχνικοί, υπήρξαν οι πρωτεργάτες του βενιζελικού εκσυγχρονιστικού σχεδίου. Οι τουλάχιστον εξακόσιοι γεωπόνοι που υλοποίησαν το εποικιστικό έργο επικέντρωσαν το ενδιαφέρον τους στη γεωργική ανάπτυξη με την τεχνική ενίσχυση και επιστημονική καθοδήγηση των αγροτών.
Ο τρόπος ενσωμάτωσης των προσφύγων στην ελληνική κοινωνία ήταν σημαντικό επίτευγμα και λόγω της ταχείας αποκατάστασης μέσα σε έξι χρόνια ενός εξαιρετικά μεγάλου αριθμού ατόμων και διότι πέτυχε τους πολιτικούς και κοινωνικούς στόχους που έθεσε. Παρά το γεγονός ότι πολλά δυσχερή προβλήματα της εγκατάστασης των προσφύγων παρέμειναν άλυτα, η Αθήνα κατέστη πρωτεύουσα του μοναδικού πλέον εθνικού κέντρου και απέκτησε ένα σημαντικό, νέο δυναμικό με τους πρόσφυγες. Με τα κεφάλαια που μετέφεραν ορισμένοι, την επιχειρηματική τους δραστηριότητα, την τεχνογνωσία σε σημαντικούς κλάδους του τριτογενούς τομέα (ταπητουργία, κεραμοποιία, μεταξουργία) αλλά και ως καταναλωτές, έδωσαν ώθηση σε πολλούς τομείς της οικονομίας. Εξίσου σημαντικό ήταν το πολιτιστικό κεφάλαιο από τις ιδιαίτερες πατρίδες τους, τα κοσμοπολίτικα αστικά κέντρα της πρώην Οθωμανικής Αυτοκρατορίας. Οι αισθητικές αξίες της καλλιτεχνικής δημιουργίας και έκφρασης που έφεραν μαζί τους θα εναρμονιστούν τη μεσοπολεμική περίοδο με τα πρότυπα του εθνικού κέντρου και θα συμβάλουν στην ανάπτυξη νέων θεωρητικών αναζητήσεων της ελληνικότητας στις τέχνες και τα γράμματα.
ΠΗΓΕΣ
C.60.M.35.1929.II, League of Nations, Twenty-first Quarterly Report of the Refugee Settlement Commission, Geneva, February 21st, 1929 / C.214.M.79.1929.II, League of Nations, Twenty-Second Quarterly Report of the Refugee Settlement Commission, Geneva, May 17th, 1929 / C.363.M.133.1929.II, League of Nations, Twenty-third Quarterly Report of the Refugee Settlement Commission, Geneva, August 22nd, 1929
ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ
Ελληνόγλωσση Γκιζελή, Βίκα. Κοινωνικοί μετασχηματισμοί και προέλευση της κοινωνικής κατοικίας στην Ελλάδα (1920-1930). Αθήνα, 1984. / Καραδήμου-Γερόλυμπου, Αλέκα. «Πόλεις και ύπαιθρος. Μετασχηματισμοί και αναδιαρθρώσεις στο πλαίσιο του εθνικού χώρου». Χατζηιωσήφ Χρήστος (επιμ.), Ιστορία της Ελλάδας του 20ού αιώνα. Ο Μεσοπόλεμος 1922-1940, Β' τόμ., Μέρος 1ο, Αθήνα 2002, σ. 59-105. / Μαυρογορδάτος, Γιώργος Θ. «Το ανεπανάληπτο επίτευγμα», Δελτίο Κέντρου Μικρασιατικών Σπουδών, τ. 9. σ. 9-12. / Νοταράς, Μιχαήλ Ι. Η αγροτική αποκατάστασις των προσφύγων. Αθήνα, 1934. / Ρηγίνος, Μιχάλης. Παραγωγικές δομές και εργατικά ημερομίσθια στην Ελλάδα, 1909-1936. Αθήνα, 1987.
Ξενόγλωσση Holborn, Louise W., "The League of Nations and the Refugee Problem", Annals of the American Academy of Political and Social Science. Vol. 203, Refugees (May, 1939), pp. 124-135. / Housden, Martyn. "White Russians Crossing the Black Sea: Fridtjof Nansen, Constantinople and the First Modern Repatriation of Refugees Displaced by Civil Conflict, 1922-23", The Slavonic and East European Review. Vol. 88, No.3 (July 2010), pp.495-524. / Kontogiorgi, Elisabeth. Population Exchange in Greek Macedonia. The Rural Settlement of Refugees 1922-1930. Clarendon Press-Oxford, 1996. / Ladas, Stephen P. The Exchange of Minorities. Bulgaria Greece and Turkey. New York, 1932. / League of Nations. Greek Refugee Settlement (transl.). Geneva, 1926. / Mavrogordatos, George Th. Stillborn Republic: Social Coalitions and Party Strategies in Greece, 1922-1936. Berkeley, 1983. / Morgenthau Henry. I was sent to Athens. New York, 1929. / Pentzopoulos, Dimitri. The Balkan Exchange of Minorities and its Impact upon Greece. Paris: Mouton and Co., The Hague, 1962. / Simpson, Sir John Hope. The Refugee Problem, Report of a Survey. London, 1939.
